本報訊（牛亮云 安陽師范學院博士、江南大學食品安全風險治理研究院特約研究員）新時代我國社會的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。為有效解決食品安全工作面臨的一系列困難和挑戰(zhàn)，有效滿足人民美好生活需要對食品安全的新要求，今年5月9日中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于深化改革加強食品安全工作的意見》明確提出“推進食品安全社會共治”。新時代食品安全社會共治基本要求是將公眾、行業(yè)協(xié)會、媒體、社會組織等社會主體納入食品安全風險治理框架內(nèi)，充分發(fā)揮各自的比較優(yōu)勢，深化監(jiān)管體制機制改革，創(chuàng)新監(jiān)管理念、監(jiān)管方式，堵塞漏洞、補齊短板，推進食品安全領(lǐng)域國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

食品安全監(jiān)管的現(xiàn)實困難

食品安全是公共物品，政府應該承擔起食品安全的供給責任。長期以來，我國政府在食品安全風險治理中具有幾乎不受限制的權(quán)力，同時也承擔著沒有邊界的責任。但是，實踐證實，單純依靠政府的力量難以完全有效地解決食品安全問題。一方面，地方政府面臨著資源約束問題。在食品安全監(jiān)管中，食品生產(chǎn)經(jīng)營者的數(shù)量龐大，但是地方政府監(jiān)管人員和資源是稀缺的。因此，地方政府面對著相對有限的行政監(jiān)管資源和相對無限的監(jiān)管對象之間的矛盾。而且食品安全涉及到多個專業(yè)性非常強的領(lǐng)域，需要依賴大量不同行業(yè)的專業(yè)技術(shù)人才。例如，食品安全風險檢測需要依賴專業(yè)的技術(shù)檢測人員利用先進的技術(shù)裝備對食品中的危害物質(zhì)進行定量化分析。雖然政府系統(tǒng)有從事相關(guān)的風險評估、危害檢測等工作的專業(yè)技術(shù)人員，但技術(shù)人員的數(shù)量和技術(shù)水平難以滿足日益復雜化、技術(shù)化和精細化的技術(shù)需求。盡管繼續(xù)增加政府機構(gòu)技術(shù)人員數(shù)量以緩解人員短缺的問題，卻又有可能造成行政資源的不合理配置。在我國，食品消費總量大涉及面廣、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)小散亂低，在誠信環(huán)境缺失和監(jiān)管資源稀缺的環(huán)境下，地方政府面對“相對有限的監(jiān)管資源和相對無限的被監(jiān)管主體”間的矛盾，有限政府根本無法做到食品安全監(jiān)管的全覆蓋。因此，地方政府監(jiān)管資源的稀缺性和監(jiān)管對象的龐大性上的矛盾不可避免地會造成監(jiān)管失靈。

另一方面，地方政府官員的利益偏好可能會導致放松監(jiān)管的問題。地方政府也是理性經(jīng)濟人。在理性選擇時，地方政府可能會偏離法定的監(jiān)管目標，甚至扭曲監(jiān)管資源配置，而且利益集團的游說、尋租、不作為等都可能導致食品安全監(jiān)管的政府失靈。雖然上級政府部門也可以通過問責和激勵等行政措施進行防范，但是僅僅依靠上級政府部門的力量是完全不夠的。社會共治的方式在一定程度上可以監(jiān)督政府行為，通過自身力量迫使政府改正不當行為，起到彌補“政府失靈”的作用。

食品安全風險社會共治是社會發(fā)展的必然要求

20世紀后期，西方福利國家的政府“超級保姆”的角色定位產(chǎn)生出職能擴張、機構(gòu)臃腫、效率低下的積弊，在環(huán)境保護、市場壟斷、食品安全等問題的治理上力不從心，引起公眾的不滿。與此同時，非政府組織和公民群體力量等的崛起可以有效彌補政府和市場在社會事務(wù)的處理上的缺陷。到20世紀末，強調(diào)多元的分散主體達成多邊互動的合作網(wǎng)絡(luò)的社會治理理論開始興起，形成了內(nèi)涵豐富且具有彈性的社會治理概念。國際上大量的社會實踐業(yè)已證明，在公共治理領(lǐng)域?qū)⒉糠止仓卫砉δ芡獍梢杂行У乇苊庹斦A算緊張和治理資源有限的問題。在食品生產(chǎn)技術(shù)快速發(fā)展、供應鏈日趨國際化的背景下，企業(yè)、行業(yè)協(xié)會等非政府力量在食品生產(chǎn)技術(shù)與管理等方面具有的獨一無二的優(yōu)勢，可以成為政府食品安全風險治理力量的有效補充，在保障食品安全上發(fā)揮重要作用。與傳統(tǒng)的治理方式相比較，社會共治能以更低的成本、更有效的資源配置方式保障食品安全。社會共治已成為發(fā)達國家治理食品安全風險的基本模式。為此，1999年，世界衛(wèi)生組織首次提出了“責任分擔”的理念，強調(diào)保證食品安全，需要政府、企業(yè)和消費者的合作與參與。除了消費者的參與外，行業(yè)協(xié)會等自治組織、新聞媒體、第三方認證機構(gòu)、市場性檢驗檢測機構(gòu)等所有與食品安全的多元主體都可以參與到食品安全監(jiān)管中，并發(fā)揮積極作用。

2009年，我國頒布的《食品安全法》的相關(guān)條文中粗淺地體現(xiàn)出食品安全公眾參與的理念。2013年6月17日，時任國務(wù)院副總理汪洋在以“社會共治同心攜手維護食品安全”的食品安全宣傳活動中明確在食品安全中引入了“社會共治”的概念，即要構(gòu)建“多管齊下、內(nèi)外并舉，綜合施策、標本兼治，構(gòu)建企業(yè)自律、政府監(jiān)管、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的食品安全社會共治格局”。2015年新修訂的《食品安全法》則首次以法律的形式明確要求食品安全工作實行“預防為主、風險管理、全程控制、社會共治，建立科學、嚴謹?shù)谋O(jiān)管制度”的基本原則，并將社會共治原則體現(xiàn)到具體的條款中。經(jīng)過幾年來的實踐，我國的食品安風險社會共治取得了顯著成效。

推進新時代食品安全風險社會共治體系建設(shè)

在新時代構(gòu)建食品安全風險社會共治體系重點需要做好如下四個方面的工作。

1.健全和完善公眾參與制度?，F(xiàn)代食品安全系統(tǒng)的標志是建立一個基于科學和風險基礎(chǔ)的食品安全政策體系，為公眾提供“合適水平的保護”。因此，公眾參與必不可少。要從立法參與、執(zhí)法參與和司法參與三個方面健全和完善公眾參與制度。在立法參與上，要改進政策的制定程序和規(guī)則，暢通公眾表達利益訴求的渠道，努力將公眾的利益訴求嵌入到食品安全相關(guān)政策的制定中。執(zhí)法參與上，要鼓勵公眾依法監(jiān)督和舉報，綜合使用宣傳教育和物質(zhì)激勵相結(jié)合的方式，從精神上和物質(zhì)上進行引導。要完善保密制度，解決舉報人的后顧之憂。司法參與上，要建立和完善公益訴訟制度和懲罰性賠償制度。食品安全是消費者的基本權(quán)利。保護消費者的基本權(quán)利就要把刑事懲處與民事賠償結(jié)合起來，讓公眾拿起法律武器同違法違規(guī)的食品生產(chǎn)經(jīng)營行為作斗爭。因此，要嘗試性建立和完善公益訴訟制度和懲罰性賠償制度，并提高懲罰性賠償?shù)牧Χ?，對所有懲罰性賠償可試行“上不封頂、下要保底”的政策，以切實發(fā)揮懲罰性賠償震懾力，以達到打擊食品安全違法犯罪的目的。

2.強化行業(yè)協(xié)會的自律監(jiān)管。在我國，行業(yè)協(xié)會被賦予行業(yè)協(xié)調(diào)、行業(yè)代表、行業(yè)自律和行業(yè)服務(wù)等職能，可以起到約束和規(guī)范會員企業(yè)的作用。在食品安全監(jiān)管上，相比政府干預，行業(yè)協(xié)會具有信息獲取優(yōu)勢、監(jiān)管動力優(yōu)勢、比較成本優(yōu)勢等獨特優(yōu)勢。因此，食品安全風險社會共治應該鼓勵和督促食品行業(yè)協(xié)會通過制定行業(yè)標準、簽訂自律公約、行業(yè)內(nèi)監(jiān)管和對企業(yè)進行教育培訓等措施促使和誘導食品企業(yè)強化食品安全。要依據(jù)新時代社會組織的改革要求，明確行業(yè)協(xié)會的性質(zhì)、地位、職能等權(quán)利義務(wù)，從組織體系上完善行業(yè)協(xié)會的治理結(jié)構(gòu)、組織機構(gòu)和運作機制，為行業(yè)協(xié)會推動食品企業(yè)加強食品安全控制奠定基礎(chǔ)。要加快社會組織與行政機構(gòu)脫鉤的步伐，真正將行業(yè)協(xié)會的屬性轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣卜?wù)性質(zhì)，并理順政府、企業(yè)和社會的關(guān)系，通過行業(yè)協(xié)會這個特殊的社會組織強化食品企業(yè)的責任意識、自律意識和守法意識。

3.發(fā)揮媒體的宣傳曝光職能。媒體是參與食品安全風險治理主體的重要組成部分。一方面，要利用輿論宣傳功能加強對公眾的食品安全教育和風險交流。公眾的食品安全意識和認知水平較低是當前食品安全風險治理面臨的突出問題之一。媒體應該充分發(fā)揮自身在宣傳教育上的比較優(yōu)勢，廣泛傳播食品安全知識，提高公眾防范意識和認知水平。從風險社會的視角看，風險交流是緩解社會緊張情緒和提升公眾信任的重要抓手。媒體應該及時、準確、針對性地發(fā)布食品安全信息，讓公眾科學和正確地認識可能或已經(jīng)存在的食品安全風險。另一方面，要降低媒體實事求是揭露食品安全問題的交易成本，落實好媒體監(jiān)督食品安全問題的社會職能，發(fā)揮市場體系中的獨特的聲譽機制。

4.鼓勵第三方社會組織參與。要支持第三方檢測機構(gòu)充分利用信息技術(shù)手段，建立起系統(tǒng)性、應用性和集成性的檢測平臺，并通過引入競爭機制，加大政策支持、資金扶持和制度管理等積極引導和鼓勵第三方檢測機構(gòu)參與食品安全監(jiān)管，彌補政府直屬事業(yè)機構(gòu)檢測能力的不足。要鼓勵和支持第三方認證機構(gòu)開展有機食品、綠色食品等質(zhì)量認證，利用第三方認證機構(gòu)的質(zhì)量認證對沖消費者和生產(chǎn)者的信息不對稱，幫助消費者利用聲譽機制“用腳投票”，有效解決食品市場上“劣幣驅(qū)逐良幣”的檸檬現(xiàn)象。要鼓勵城鄉(xiāng)基層自治組織、消費者協(xié)會開展食品安全法律法規(guī)和食品安全防范等知識普及工作，倡導健康的飲食方式，澄清食品消費領(lǐng)域不實謠言，增強消費者的食品安全意識和自我保護能力。同時，探索性嘗試賦予城鄉(xiāng)基層自治組織隱患排查、先期整改等工作，緩解監(jiān)管部門人少事多的矛盾。